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《中国工业经济》观点精粹 | 优化城市辖区合并政策设计促进区域一体化发展
图片来源：https://m.baidu.com/sf/
作者：余华义、侯玉娟、洪永淼
单位：中国人民大学公共管理学院，中国科学院数学与系统科学研究院、中国科学院预测科学研究中心，中国科学院大学经济与管理学院
原文刊发：《中国工业经济》2021年第4期，原标题为《城市辖区合并的区域一体化效应——来自房地产微观数据和城市辖区经济数据的证据》。
研究背景
习近平总书记指出“行政区划本身也是一种重要资源”。党的十九届四中全会进一步提出了“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”的发展方针。区是中国城市行政区划体系中非常重要的行政单元。城市内部的区、县调整是中国行政区划设置改革的重要方面。近年来，中国一些大城市实施了“两区合并”型行政区划调整。“两区合并”往往发生在靠近市中心、对城市有举足轻重地位的两个区之间，对城市发展影响深远。比较出名的“两区合并”的案例包括：2010年北京市崇文区并入东城区，宣武区并入西城区；2014年广州市萝岗区并入黄埔区；2015年上海市闸北区并入静安区等。
过去文献认为细碎型和整合型城市行政区划结构各有利弊。细碎型结构有利于辖区竞争，能提供更多税收-公共服务组合，提升公共服务效率；整合型结构则有利于降低行政成本，实现规模经济，将区域问题内部化。然而，过去文献并未关注两种行政区划结构下房地产市场的差异。城市辖区合并是典型的细碎型城市行政区划结构向整合型结构的动态变化。
理论上而言，辖区合并可能促进合并区域的经济一体化，也可能通过集聚效应拉大合并区域和非合并区域间的差距，不利于整体区域一体化。区域经济一体化的调整需要一个长期的过程。然而，城市辖区合并却可能在短期内引发区域房地产市场一体化调整，这包括三个维度：合并区域整体房价相对于非合并区域的变动；原静安区和原闸北区房价之间的相对变动；原静安区和原闸北区房价的分别相对于非合并区域的变动。区域房地产市场一体化的短期变动，背后反映了民众对长期区域经济一体化的预期。那么，辖区合并后房地产市场一体化过程是市场对区域经济一体化哪些具体变化做出的即时反应？如何准确测度辖区合并对区域经济和房地产市场一体化的影响？研究上述问题具有重要的理论价值和政策含义。
研究发现
余华义、侯玉娟和洪永淼发表在《中国工业经济》2021年第4期上的论文《城市辖区合并的区域一体化效应——来自房地产微观数据和城市辖区经济数据的证据》构建了一个房地产市场和经济基本面相互联动的一般均衡模型，解释了城市辖区合并通过影响经济集聚和公共产品区域一体化，进而影响区域房地产市场一体化的机制。该文并利用独特的微观数据和上海市静安区和闸北区合并的准实验，通过政策评估计量方法检验了区域房地产市场和区域经济的一体化效应。
该文的理论模型，基于中国国情，刻画了城市内部不同辖区间住房和经济社会变量相互影响的一般均衡过程。该一般均衡包括居民、生产者和开发商三个局部均衡，在居民“用脚投票”机制和土地出清条件下，最终得到了用以分析城市辖区合并影响区域经济一体化，进而影响区域房地产市场一体化的机制。模型表明，城市辖区合并后，①原较落后辖区的房价会同时受到集聚机制带来的生产便利性提高以及分享原较发达辖区的公共服务导致居住便利性提高的影响，合并对原较落后辖区房价有正向影响。随着时间推移，这种影响逐渐扩大。②原较发达辖区的房价会同时受到集聚机制带来的生产便利性提高的正向影响以及存量公共服务稀释效应的负向影响，合并并不一定缓解原较发达辖区房价上涨压力。③在城市辖区合并后的短期内，合并辖区总的公共服务存量并不会改变，但由于集聚机制，城市辖区合并会整体推高合并辖区的整体相对房价水平。同时，两辖区的房价边界效应会随合并而逐渐减少。
该文基于上海市静安区和闸北区合并的准实验，利用上海市二手房微观交易数据、上海市区级经济数据以及全国区级数据验证了上述理论机制。实证结果包括以下方面：
1）在控制了房屋属性特征之后，两区合并对合并区域整体房价的推升幅度为2.39%。这表明辖区合并拉大了合并和非合并区域之间的房价。且城市辖区合并对于房价的提升作用随时间不断扩大。
2）静安区和闸北区的合并使得原闸北区房价短期内显著提升了4.98%。在控制了边界距离后，结果保持稳健。这表明静安区和闸北区的合并对经济社会发展相对落后的原闸北区的房价短期内产生了显著的推动作用。
3）城市辖区合并对于相对发达的原静安区房价没有显著影响，回归系数接近于0。这主要由于两区合并使得较发达的原静安区同时面临公共服务稀释效应对房价的负向影响以及集聚效应和经济增长对房价的正向影响，两种合力相互抵消。该结果意味着，较发达的原静安区的房价上涨压力并未因两区合并而缓解。
4）通过精确断点回归，该文发现合并使两区之间的房价边界效应从26.34%下降到15.05%。
5）利用距离分组回归，该文验证了城市辖区合并推动公共服务一体化的机制。两区合并对原静安区靠近两区边界的房价产生了负向影响，且越靠近此边界该负向影响越大越显著；但两区合并对原静安区远离两区边界的房价则有非显著的正向影响。这印证了原静安区公共产品在合并后的稀释效应。同时，距离分组回归也印证了辖区合并使落后辖区得以分享发达辖区优质公共服务。
6）通过合成控制法，该文也验证了合并对区域经济一体化的影响。实证结果显示，两区合并提高了合并区域的经济增速，拉大了合并区域和非合并区域的经济发展差距。事实上，短期内新静安区房价的上涨是市场对辖区合并推动区域长期经济增长的即时反应。两区合并之后，新静安区的固定资产投资在当年及随后两年发生了大幅上涨。两区合并在一定程度上促进了外来人口集聚。短期内新静安区房价的上涨也是市场对辖区合并推动区域资本和人口集聚的即时反应。
7）该文也基于全国区县数据进行了实证分析，结果表明城市辖区合并对相关辖区的影响方式与上海市的案例是完全吻合的。
研究启示
该研究为地方政府稳定房价、优化行政区划设置和促进区域一体化提供了政策启示。①地方政府应推动公共服务的区域一体化，使辖区合并充分发挥提升城市综合承载能力的作用。②政府可在充分调研基础上逐步对部分细碎化辖区实施合并，促进要素集聚，在不额外增加土地供给情况下充分挖掘城市发展潜力。③地方政府选取合并辖区时，不仅应考虑合并区域的一体化，也应考虑辖区合并导致合并区域和非合并区域发展差距拉大对城市整体区域一体化的不利影响。④在制定辖区合并方案的同时，政府应制定配套措施，避免合并区域出现经济极化现象和房价大幅波动。⑤政府应选择适当的辖区合并时间，避免在房价上涨较快时期推出辖区合并方案，同时加强舆论引导。
推动区域协调发展是新时代国家重大战略之一。党的十八大以来，中国各级政府在制定区域协同发展、城市群一体化、城乡融合等政策方面进行了积极探索。该文的理论和实证方法也适用于其他区域协调发展政策的效果评估，为政府科学决策提供参考。
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参考文献引用范例：
[1]洪银兴，桂 林.公平竞争背景下国有资本做强做优做大路径——马克思资本和市场理论的应用[J].中国工业经济.2021,(1):5-16.
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推文主编：覃毅
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